学习先导课 02 | 对从《意见》到《条例》的理解

  编者按

  近日，中共中央印发了《中国共产党思想政治工作条例》。为推动对《条例》的学习贯彻落实，帮助广大党员干部群众加深理解、迅速行动，特推出“学习先导课”系列文章。本期“学习先导课”第二课开讲啦！

  学习先导课推出后，受到大家的欢迎。根据反馈和呼声，本文从3个方面梳理展开，帮助大家理解从《关于新时代加强和改进思想政治工作的意见》（以下简称《意见》）到《中国共产党思想政治工作条例》（以下简称《条例》）的脉络理路和重大意义。

  （一）

  2021年《意见》和2025年《条例》的分别发布，我们不仅要放在时间序列上去看，更要放在宣传思想文化领域规范性文件不断出台和完善这个大背景中去认识。

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将宣传思想文化工作摆在全局工作的重要位置，出台了一系列规范性文件，搭建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。据不完全统计，部分重要的规范性文件梳理如下（按时间顺序）：

  这一系列规范性文件的出台，围绕意识形态引领、文化体制改革、传统文化保护、网络治理、文物保护、爱国主义教育等核心领域，构建了从顶层设计到具体实施的全方位制度体系，体现了我们党在宣传思想文化领域制度建设的系统性、整体性和协同性。

  从效力层次看，呈现出由党内规范性文件向党内法规和国家法律升级、由原则性要求向具体规范深化的特点。特别是《中国共产党宣传工作条例》和《中国共产党思想政治工作条例》的先后颁布，形成了相辅相成的制度体系，前者侧重于意识形态工作、新闻舆论、文化传播等对外宣导，后者更侧重于思想教育、理论武装、人心凝聚、信念培育等内部建设。

  （二）

  阅读上表，细心的读者会发现，对于同一主题规范性文件的演化，除了《意见》到《条例》，还有两处。因其已经经过一段时间的实践，考察这两处也有助于我们加深对本文主题的理解。

  一处是2019年《新时代爱国主义教育实施纲要》到2023年《中华人民共和国爱国主义教育法》。

  爱国主义教育作为我国思想政治工作的重要内容，对其政策演进的观察应当扩展到更长的时间范围。以下关键文件时间线，展示了爱国主义教育从初步探索到全面法治化的发展历程。

  起步阶段：以巩固政权为导向（1949–1977年）这一时期爱国主义教育的主要任务是巩固新生政权，培养对国家的基本认同。

  1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》：明确提出“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物”为中华人民共和国全体国民的公德，从具有临时宪法性质的文件层面确立了“爱祖国”的首要地位。

  1951年《关于进一步开展抗美援朝爱国运动的指示》：旨在动员全国民众支持抗美援朝，激发爱国热情，具有很强的时事政治色彩。

  1954年《关于改进和发展中学教育的指示》：首次明确且具体地提出“爱国主义教育”概念。

  恢复阶段：强调“三热爱”相统一（1978–1993年）改革开放后，爱国主义教育重点转向将“爱国、爱党、爱社会主义”融为一体。

  1983年《关于加强爱国主义教育宣传教育的意见》：党中央首次颁布的以“爱国主义教育”为标题的专门文件，标志着爱国主义教育进入系统化恢复阶段。

  1983年、1984年《关于开展五讲四美三热爱活动的意见》：其中“三热爱”（热爱祖国、热爱社会主义、热爱中国共产党）活动影响广泛，强化了三者统一的教育理念。

  1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》：明确爱祖国是社会主义道德建设的基本要求。

  发展阶段：聚焦青少年群体（1994–2011年）此阶段爱国主义教育走向系统化，并明确将青少年作为重点对象。

  1994年《爱国主义教育实施纲要》：这是新中国成立后第一部专门针对爱国主义教育的纲领性文件。它系统阐述了爱国主义教育的重要意义、主要原则、内容方法等，并明确指出“爱国主义教育的重点是青少年”。

  2004年《中小学开展弘扬和培育民族精神教育实施纲要》：规定围绕传统节日和重大纪念日开展主题教育，进一步细化实施路径。

  规范阶段：法治化进程加快（2012年至今）新时代以来，爱国主义教育日益与依法治国方略相结合，进一步走向法治化、规范化。

  2019年《新时代爱国主义教育实施纲要》：对1994年纲要的继承与发展，是新时代爱国主义教育的顶层设计和行动指南。它明确提出要坚持把实现中华民族伟大复兴的中国梦作为鲜明主题，并对教育内容、载体、方式等进行了全面升级。

  2023年《中华人民共和国爱国主义教育法》：这是里程碑式的跨越，标志着爱国主义教育从政策性指导全面上升为国家法律意志。2023年10月24日通过，自2024年1月1日起施行，为爱国主义教育提供了强有力的法治保障。

  这一演变过程体现了我们党在制度建设上的稳妥推进特征：先通过政策性文件积累经验、形成共识，再通过立法程序将成熟的政策上升为法律，确保制度的科学性和可行性。《中华人民共和国爱国主义教育法》的颁布，不仅将爱国主义教育纳入法治轨道，也体现了依法治国和以德治国相结合的治理智慧。

  第二处是2016年《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）到2018年《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》（以下简称《规划》）。

  从效力上看，《指导意见》由中共中央办公厅（中办）与国务院办公厅（国办）联合印发，属于党内与行政混合的规范性文件。《规划》由中共中央单独印发，属于中央党内法规，直接体现党中央的决策部署，效力层级高于中办与国办联合发布的文件。

  从内容上看，《指导意见》作为宏观政策纲领，提出社会主义核心价值观融入法治建设的总体要求、基本原则和主要方向，属于原则性、方向性文件。《规划》作为专项立法修法实施方案，明确将社会主义核心价值观融入法律法规的“立改废释”全过程，提出6大重点领域和具体任务，具有可操作性和约束力。《规划》是对《指导意见》的深化和落实，两者在功能上形成“顶层设计—具体实施”的递进关系。《规划》通过法治化手段强化了执行力，其约束力高于《指导意见》。

  从在法律体系中的实际作用上看，《指导意见》作为政策依据，为后续立法和修法提供方向性指引。《规划》作为立法工作的直接依据，被纳入国家法治建设议程。两者共同构成社会主义核心价值观法治化的制度框架，但《规划》因制定主体和内容细化程度更高，在实践中更具直接指导性。

  （三）

  经过前两部分的准备，我们可以对从《意见》到《条例》尝试作如下理解。《意见》和《条例》标志着思想政治工作制度建设的两个关键阶段，两者的关系主要体现在继承和发展上。

  继承：《意见》和《条例》在核心内涵上一脉相承，都强调思想政治工作“生命线”定位，是党的优良传统、鲜明特色和突出政治优势，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民，以理想信念教育为核心，服务党和国家工作大局。《条例》继承了《意见》中经过实践检验的成熟理念和工作机制，如党委统一领导、党政齐抓共管的工作格局。

  发展：《条例》相较于《意见》实现了三大转变。

  一是实现党内法规的效力升级。《意见》作为政策性文件，更多是指导性和引导性，而《条例》作为党内法规，具有更强的刚性约束力和制度权威性。《条例》的出台使思想政治工作的地位和作用不再仅仅依靠政策文件和领导指示来强调，而是通过党内法规的形式固定下来，实现了从“软要求”到“硬约束”的转变。

  二是实现制度化规范的功能拓展。《条例》是我们党历史上第一部关于思想政治工作的统领性、综合性基础主干法规，是做好新时代思想政治工作的基本遵循。《条例》的制定出台，对于坚持和加强党对思想政治工作的全面领导，提高思想政治工作科学化制度化规范化水平，具有重要意义。它明确了思想政治工作的领导体制、责任体系、工作内容、工作方式和保障措施，为各级党组织开展思想政治工作提供了更为明确、稳定的规范依据。

  三是实现系统集成的体系塑造。《条例》在《意见》基础上，对新中国成立以来特别是党的十八大以来思想政治工作丰富实践和成功经验进行了系统集成。它推动思想政治工作格局的体系化塑造，构建起党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、有关部门和群团组织分工负责、全党全社会共同参与的思想政治工作大格局。《条例》的颁布实施，将促使各级党委（党组）真正扛起主体责任，构建起责任明确、督查有力、考核严格的闭环管理体系，推动思想政治工作从以往较多依靠自觉转向责任明确的体系化运行。

  从《意见》到《条例》，从政策性文件到党内法规，体现了我们党对思想政治工作规律认识的深化和制度治党、依规治党的坚定决心，标志着思想政治工作进入了新阶段。

  今后，我们要将《条例》的学习贯彻作为一项重要政治任务，推动各级党组织和党员干部深刻领会《条例》精神，全面落实《条例》要求。只有将制度优势转化为治理效能，才能使思想政治工作这一“生命线”在新时代焕发新的生机活力。

  （注：根据公开资料整理。主要参考范晓东、韩庆《新中国成立以来爱国主义教育政策的历史演进及基本规律》等文章）